李宇嘉：改善土地财政支出管理 化解债务和楼市风险

但是，将经济转型问题全部归咎于土地财政依赖有失偏颇。目前，在土地出让收入方面，地方政府通过高效率、市场化、透明的“招拍挂”出让程序，确保了土地收益的最大化。但是，在土地出让收入的使用上却存在效率非常低下的问题：一是由于没有将土地出让收入纳入预算管理，支出的随意性、浪费大、不透明、腐败问题突出；二是土地出让收入用于支持城市基础设施和公共服务设施建设上，存在短期化、好大喜功、中看不中用的问题，民生福利设施建设上重锦上添花（如CBD、城市广场、会展中心等），轻雪中送炭（保障房和医疗教育等）；三是近年来土地出让净收益急剧下滑，但地方政府征地激情不减，其看中的就是土地对于固定资产投资的支撑作用，土地财政依赖异化为传统经济增长模式依赖。

因此，笔者认为，目前对于土地财政的诸多诟病，根源不在于土地财政本身，而在于土地财政收入的使用效率上，具体说就是土地财政资金的使用上效率太低了。根据前述土地财政依赖度的报告，不管是从“承诺以土地出让收入偿还债务总额”（土地偿债总额）看，还是从“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”（土地财政依赖度）看，大部分东部省份都排在前列。例如，土地偿债总额排名前十位省份分别是北京、浙江、上海、四川、辽宁、湖北、广东、重庆、山东和天津；土地财政依赖度排名前十位的省份是浙江、天津、福建、海南、重庆、北京、江西、上海、湖北和四川。

尽管东部省份土地财政的规模很大，数据上显示的土地财政依赖度也很高，但这些地方也是我国城市化发展最快、城市群最集中、经济最发达、人民收入水平最高的省份。事实上，这些省份经济上的发达与土地财政是分不开的。一方面，在改革开放以来，这些地方为吸引外资，低价甚至免费出让土地（工业用地）、以土地收入补贴工业园区建设，土地财政极大地降低了工业和出口成本，为奠定中国世界工厂的“核心竞争力”立下汗马功劳；另一方面，城市化快速推进以来，东部地区的前50大城市集中了1.4亿外来人口中的80%，前10大城市则集中了43.2%。人口快速流入城市，对公共服务设施在短期内提出了要求，而土地财政组织的高效率，为提高政府收入并用于基础设施建设立下了汗马功劳。而中西部地区，尽管土地财政依赖度不高，但城市化、工业化和人均收入也较低。

未来一段时间，税制改革难以迅速和全盘铺开，地方主体税源也难以在短期内形成，而地方民生欠账对未来支出已经形成倒逼，地方政府债务在未来也将形成压顶之势，土地财政依赖短期内难以改变。目前，问题不在土地财政本身，而在土地财政的效率，这一问题与我国财政支出效率、国有企业支出效率在体制根源上是同一回事。

因此，未来要做的不是如何废除土地财政，而是如何提高土地财政的支出效率，这才是符合现实、行得通的做法。三中全会提出了“建立事权和支出责任相适应的财政制度”，而今年“两会”上也提出要对土地出让金收入要全面审计，这事实上意味着未来将加强土地财政的支出效率。土地财政支出效率提升了，民生基础设施做实了，内需成本也就下降了，这不仅为培育内需、涵养地方主体税源打下了基础，而且能从根本上约束地方政府无限度出让土地规模、无限度负债的冲动，而楼市风险也会因地方政府动机改善和基础设施完善而逐渐消弭、金融风险也就随即改善。同时，此举也就为地方政府举债“堵歪门、开征门”的改革打开大门。