政府激发土地市场化溢价 攻破棚户区改造“堡垒”

关于城市空间结构的再调整，正在中国各大城市上演，其表现形式就是“旧城活化”、“城市更新”、“功能调整”等。我们看到，传统的工业企业已经迁移到城市外围或者彻底被淘汰。但是，棚户区是城市空间结构再调整最后一块待攻破的“堡垒”。

棚户区是围绕工业项目周边建设的简易住宅密集区。在工业优先发展的时代，棚户区内的住房，其基本功能（采光、通风、私密、生活用品分区、防自然灾害等）缺失严重、公共配套和基础设施基本为零。棚户区一般集聚在煤炭、冶金、机械、石化等资源类工业城市，这些城市主要分布于东北、华北、西北和中部各省份。上世纪90年代以来，由于国有企业改制、工矿资源枯竭，再加上本世纪以来治理产能过剩、节能减排、产业结构调整，这些工业企业瞬间陷入困境，负担沉重且效率低下，突出表现的就是棚户区的衰败与城市光鲜的反差。

因此，棚户区问题表面上看是城市空间结构调整的问题，深层次的问题却是新旧增长模式转换过程中的成本和摩擦。这不仅包括企业改制的问题，还包括棚户区居民再就业、住房条件改善、收入水平提高、生活方式改变、城市社区治理等。

若采取开发商成片开发的“旧城改造”模式，执行的是拆迁安置补偿政策。棚户区住房本身的价值很低，置换商品住房需要补偿的价差太大，多数棚户区居民买不起新房，而且也支付不起新增加的公共服务配套、物业管理成本。同时，工矿类国企负担下的棚户区问题很多，居住人群规模大密度高，基本配套设施缺失，社会治安较差，老龄和下岗人员占比大，依靠政府和企业改造已不可能。依靠市场开发，不仅程序繁杂，且补偿成本太高，开发周期太长，商业风险大，开发商参与者很少，也不愿参与、不敢参与。

由于棚户区多数占据城市核心区域，且低密度，可成片开发。只要能够盘活棚户区下面土地，将土地的市场化溢价激发出来，一则能够解决棚户区居民住房问题，让棚户区居民成为资产拥有者、分享城市土地溢价收益、实现收入台阶式上升；二则，能够将低效利用、零散分布的棚户区用地整合起来，为城市建设用地提供新的宝贵空间；三则，将棚户区与周边区域规划协调起来，整个大片区、乃至整个城市的土地价值就体现了出来，也就能为棚户区的基础设施、公共服务设施建设提供资金；四则，棚改在带来人口集聚和房地产兴起的同时，也带来了生活服务业和生产服务业的大发展，为居民就地就业、彻底市民化、改善社会治安创造了条件。

以上四个方面，就是辽宁省完成211万户棚改后总结出的成功经验。辽宁的棚改经验显示，有限的政府财政投入要起到“四两拨千斤”的效果，重点一方面在于化解矛盾，兜底改造的社会隐性成本；另一方面在于让市场看到风险和补偿成本的可控性，吸引社会资金进入，此外还要将就业、社会治理结合起来。

棚户区改造对房地产市场的利好影响有三个方面。其一，优化了城市功能和空间配置结构，为房地产未来发展提供了可观的、高质量的空间和土地资源。以辽宁为例，自2005年大规模棚改以来，全省共拆除棚户区建筑面积2910万平方米，腾空土地面积约13400公顷。这些土地多数位于城市中心区域，周边区域配套设施完善，开发相对成熟。这些宝贵的土地中，一部分用作回迁房和商品住房开发，相对与外围开发的商品房而言，市场供应的有效性很高。另一部分用来开发商业办公、产业综合体、科技研发基地等，发挥房地产对于产业升级和转型的先导作用，而且可以提高附加值，增加税收收入，吸引人才。其二，棚改为相邻片区规划、城市片区功能调整消除障碍。相邻片区的价值、城市整体面貌和功能、公共服务设施得到很大改善，房地产开发的整体品质会提升，带动存量房地产利用结构再造，比如提升容积率、工业区改造、楼宇经济。其三，借棚改之机完善了住房保障体系。回迁式的保障效率很好、错配程度很低。而且，棚改也为房地产增加了未来需求的空间和动力，因为这些人群的改善性住房消费在未来一定会释放。同时，保障到位了，也彻底解除了周边发展高端房地产拉动房价的顾虑。